Varianti in corso d’opera: le criticità rilevate dall’ANAC

Con il Comunicato del 24 novembre 2014, l’Autorità Anticorruzione (ANAC) ha reso noti i risultati di una prima verifica condotta sulle varianti in corso d’opera che le Stazioni Appaltanti sono obbligate a trasmettere ai sensi dell’art. 37 del D.L. n. 90/2014 conv. in L. n. 114/2014.

La verifica, seppur realizzata su un campione ristretto di varianti e di modesta entità, ha evidenziato un ricorso generalizzato all’istituto della variante non fondato sui presupposti di fatto e di diritto di cui all’art. 132 del D.Lgs. n. 163/2006 e non adeguatamente motivato.

Vediamo le singole criticità rilevate dall’ANAC nel corso della sua verifica.

Carente istruttoria e motivazioni non coerenti

È stata riscontrata la tendenza ad approvare varianti in difetto di una attenta e ponderata istruttoria a cura del RUP, quest’ultimo chiamato, con specifica relazione, ad attestare la sussistenza di tutte le circostanze oggettive necessarie a sostegno della variante.

Spesso le motivazioni addotte consistono in una mera riproposizione del contenuto della disposizione normativa e non danno conto dell’effettiva imprevedibilità delle circostanze oggettive alla base dell’approvazione della variante.

In molti casi, inoltre, dette motivazioni si appalesano tra loro prive di coerenza, posto che l’invocata imprevedibilità delle circostanze sottintende in realtà la sussistenza di errori progettuali. Ciò equivale a scarsa trasparenza dell’azione amministrativa.

Errore di progettazione

Sono state riscontrate varianti che, al di là delle motivazione addotte, risultano fondate su errori progettuali che, con la normale diligenza, avrebbero potuto essere evitati attraverso un adeguato esame dello stato dei luoghi.

A questo proposito si evidenzia una massiccia tendenza da parte delle stazioni appaltanti ad evitare la qualificazione della variante come frutto di errore progettuale per non incorrere in inevitabili contenziosi.

Varianti in sanatoria

In molti casi la variante viene disposta quando i lavori ad essa correlati sono stati già stati realizzati o addirittura al termine dei lavori previsti contrattualmente onde consentire, una volta sanati i lavori relativi alla variante, la chiusura della contabilità del progetto.

Si tratta, cioè, di varianti disposte in difetto della relativa autorizzazione e del preventivo impegno di spesa, in presenza delle quali si configura una responsabilità di natura erariale e disciplinare in capo al RUP per mancato controllo sull’esecuzione del contratto.

Variazioni falsamente migliorative

Si tratta di varianti che, apparentemente motivate sulla base dell’interesse della stazione appaltante in quanto volte a migliorare il progetto, in realtà non constano di tutte le condizioni previste dalla norma.

Talvolta tali varianti, prevedendo modifiche ad esempio ai materiali o alle tecnologie utilizzati, pur senza determinare un incremento dei costi, finiscono per snaturare il progetto a discapito del livello qualitativo dello stesso.

Tra le condotte riscontrate si segnala la tendenza a sostituire lavorazioni previste dal progetto con lavorazioni diverse e più remunerative per l’appaltatore.

Mancata corrispondenza tra l’entità dei lavori oggetto di variante e i tempi aggiuntivi concessi

Talvolta detta condotta appare tesa esclusivamente a favorire l’impresa nella conduzione dei lavori, evitandole in tal modo l’applicazione di penali, in altri casi, soprattutto in fase di ultimazione dei lavori, detta condotta appare tesa a regolarizzare interventi già eseguiti.

Per quanto concerne la tempistica seguita per l’approvazione della variante, è emersa sia la pratica di introdurre varianti subito dopo la consegna dei lavori, ancora una volta a causa di una carente progettazione, sia la pratica di introdurre varianti in sede di chiusura dei lavori al fine di sanare lavorazioni aggiuntive già eseguite dall’appaltatore.

Mancanza di nesso funzionale tra le opere in variante e quelle di progetto

È stata riscontrata la tendenza ad approvare varianti in corso d’opera in assenza di alcun collegamento con i lavori previsti dal progetto: in particolare si tratta di lavori che, essendo privi di alcun nesso funzionale con l’opera progettata, non servono al suo perfezionamento e possono essere affidati al di fuori del contratto in corso di esecuzione.

Utilizzo del ribasso d’asta

Vi è una diffusa tendenza a riutilizzare i ribassi d’asta attraverso l’approvazione di varianti. Questa pratica non sempre risulta contraria agli interessi della stazione appaltante, soprattutto quando è volta a utilizzare le economie per realizzare ulteriori lavori, ma lo diventa quando risulta scontata, fin dall’inizio, la disponibilità della stazione appaltante a riconoscere all’appaltatore il recupero del ribasso d’asta offerto, soprattutto se di cospicua entità.

Ciò porta ad alterare il libero confronto concorrenziale atteso che la conoscenza di siffatta pratica induce l’appaltatore ad azzardare ribassi eccessivi.

Variazioni sostanziali

Significativo è apparso anche il ricorso a varianti che, in considerazioni delle nuove categorie di lavorazioni introdotte o dei nuovi prezzi approvati o dell’entità dei nuovi lavori, conducono all’approvazione di un progetto sostanzialmente diverso da quello originario.

Anche in questo caso di variazioni sostanziali si determina un’alterazione del confronto concorrenziale in quanto quest’ultimo risulta perfezionato sulla base di un progetto diverso.

Commistione tra varianti e opere di completamento

Sono stati rilevati casi in cui parte dei lavori sono stati approvati con perizia di variante e la restante è stata affidata con procedura separata avente ad oggetto lavori complementari ex art 57 D.Lgs. n. 163/2006.

Si ravvisa, in ambedue i casi, un uso distorto dei principi e degli istituti relativi.

Il Comunicato dell’ANAC si conclude con un raffronto numerico dei casi di ricorso all’istituto della variante rispetto alla qualità della prestazione, ai sistemi e criteri di aggiudicazione e ai ribassi offerti rinviando ai futuri report un’analisi più approfondita e maggiormente esaustiva.

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